Gerardo E. Martínez-Solanas
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Un análisis parcial sobre legalidad tributaria - 2008/01/09 13:10
“No taxation without representation” es un semilla que germinó en el proceso de la independencia de los Estados Unidos para convertirse en uno de los pilares de la naciente democracia, para ejemplo del mundo. El lema puede traducirse libremente “Abajo los impuestos aplicados sin representación”. Esta frase sintetiza lo que hoy día conocemos como el “principio de la legalidad tributaria”, que nace de una frase anterior de un político de Boston llamado James Otis, quien expresó en 1765 que “los impuestos aplicados sin una previa representación son una manifestación de la tiranía”. La frase cristaliza en la rebelión conocida como el Boston Tea Party (1773), que forma parte de las raíces de la Revolución Americana (1776). El principio implica la exigencia de que los ciudadanos tienen que estar debidamente representados por instituciones regidas por mecanismos democráticos para que el régimen tributario tenga legitimidad. Implica también que los representantes del pueblo –debidamente elegidos por el pueblo– están obligados a cumplir con los mandatos de sus electores. Esto se deriva de la necesidad de garantizar un reducto mínimo de seguridad a los ciudadanos frente a sus obligaciones.
Los sistemas democráticos que han evolucionado desde entonces, tanto en los Estados Unidos como en muchos otros países, han llegado al punto de reconocer que tales decisiones tributarias no son ya responsabilidad privativa del Congreso o el Parlamento sino que deben someterse también a un proceso de consulta popular mediante referendos. En algunos países estas decisiones –cuando se han de tomar a nivel local o municipal– se ventilan también en reuniones comunitarias o “town meetings”. En consecuencia, los representantes del pueblo están obligados a aprobar o rechazar proyectos tributarios de conformidad con la voluntad de sus electores. En los Estados Unidos este proceso de decisión se aplica a los niveles estatal (provincial), condal (regional) y municipal, pero en algunos otros países estas consultas se hacen incluso a nivel nacional.
Los gobiernos son indispensables para aplicar la ley y mantener el orden en el grupo social y para promover políticas y proyectos que fomenten el progreso y desarrollo de los ciudadanos que ellos representan. Esto requiere generar ingresos mediante sistemas tributarios que satisfagan el presupuesto necesario para cumplir con esas obligaciones. Cuanto más exigen los pueblos de sus gobiernos, mayor ha de ser la carga tributaria que éstos deberán aplicarles.
Empero, los políticos son tan humanos como el resto de los mortales y tienden a promover primordialmente sus propios intereses. Intentan aplicar su propia agenda y propiciar los objetivos de su carrera. Por tanto, muchas de sus decisiones están viciadas por esos condicionamientos, en particular porque al insistir en sus propias agendas acostumbran a manipular la opinión pública con medias verdades o con información tergiversada. Ese es uno de los principales tropiezos de toda democracia y es responsabilidad de todos los ciudadanos mantenerse vigilantes para evitarlo o corregirlo.
Un buen ejemplo lo encontramos en estos últimos meses en la propuesta que se hizo en el Estado de la Florida para erradicar el impuesto sobre la valorización tributable de la propiedad residencial, de reducir el presupuesto a los niveles promedio que se alcanzaron entre 2001 y 2003 y de compensar la pérdida de ingresos necesarios con un aumento proporcional en los impuestos sobre las ventas (que se aplican en muchos otros países bajo la modalidad de “impuestos al valor agregado” o IVA).
Esta propuesta resultaba tan radical y tenía tantas implicaciones negativas para muchos intereses creados, tanto en los sectores público como privado, que la legislatura de la Florida no pudo ponerse de acuerdo para definir el planteamiento de una consulta popular para su aprobación en referendo. La batalla en el poder legislativo estatal resultó finalmente en otra propuesta aprobada abrumadoramente por la Cámara de Representantes a fines de 2007 que implicaba una considerable reducción del impuesto a la propiedad, pero lo mantenía vigente. Para sorpresa de los legisladores, el Senado estatal no respetó la resolución aprobada sino que presentó a última hora una propuesta alternativa que, con ligeras variaciones, deja el sistema como está, y apenas aplica medidas mínimas de reducción tributaria. Frente al hecho consumado y a fin de justificar ante los ciudadanos el ejercicio parlamentario antes de que concluyera el año, los representantes de la Florida accedieron a la propuesta del Senado.
La insatisfacción popular ha sido tal que el Presidente de la Legislatura estatal, Marcos Rubio, ha alentado en los últimos días una notable iniciativa popular que se propone recoger 611.000 firmas en todo el Estado para someter en noviembre de 2008 a referendo una propuesta de ley que resolvería lo que sus representantes no fueron capaces de realizar. A juzgar por otra experiencia anterior –semejante a esta– en el Estado de California, es muy probable que la iniciativa triunfe y los políticos se vean obligados a acatarla. La iniciativa lleva por título “Fair Property Tax for All” y los interesados pueden examinar sus pormenores o incluso participar en su promoción en www.fairpropertytaxforall.org.
Esto está sucediendo en los Estados Unidos porque el “sueño americano” incluye un derecho implícito de los ciudadanos a conjugar sus esfuerzos y su trabajo para llegar a ser propietarios de su hogar. Aunque muchos nunca lo logren o lo intenten, todos esperan que la oportunidad de realizarlo esté siempre presente. Esto ha tenido también efectos secundarios, porque el estado actual de prosperidad en los Estados Unidos provocó una verdadera explosión en los precios de las propiedades residenciales que se ha prolongado por casi 10 años, hasta llegar a triplicar hacia fines de 2006 el costo de adquirir un hogar propio. La inflación de precios dio lugar a un aumento desordenado de los impuestos a la propiedad aplicados por estados, condados y municipios, debido a que el sistema tributario se basaba en el valor de mercado de esas residencias y no en las necesidades presupuestarias del momento. El alza de precios tuvo como consecuencia el aumento equivalente del ingreso tributario, lo cual provocó aumentos presupuestarios irresponsables para “aprovechar” esa bonanza.
Los ciudadanos de los estados y municipios no están libres de culpa, porque exigen cada vez más y mayores servicios, más obras públicas e infraestructura urbana, aulas más pequeñas en escuelas públicas con más amenidades, así como también nuevos estadios, canchas, parques, auditorios, museos, etc., y todo tipo de otros proyectos costosos. Nada de esto es gratis. Hay que pagarlo. En tiempos de bonanza es fácil olvidar que muchos de esos servicios y obras son muy ineficientes cuando están en manos de burocracias públicas y que suele ser preferible mantener los presupuestos bajos asumiendo más responsabilidad privada para satisfacer tales aspiraciones y mejoras.
En el ejemplo que estamos examinando, esta tendencia ha resultado en que el nivel de los impuestos tributarios ha llegado al punto de que el “sueño americano” sea imposible para un número creciente de ciudadanos, los cuales habrían tenido esa oportunidad en las condiciones imperantes hasta fines del siglo XX. Este obstáculo para convertir ese sueño en realidad se ha visto complicado con los enormes aumentos que también han experimentado las primas de seguros a la propiedad, que también se han duplicado y hasta triplicado en los últimos 10 años. Mientras tanto, el promedio de los salarios sólo ha aumentado un 40% durante el mismo período.
Pese a que estos argumentos parecen tan evidentes a quien los escribe –y afirmaría que también a muchos que los leen– los habitantes de la Florida se vieron abrumados contra la propuesta inicial de la Legislatura del Estado antes mencionada, por una campaña de propaganda que logró convencer a muchos de que un aumento proporcional del impuesto sobre las ventas perjudicaría a los más pobres mientras que la eliminación del impuesto a la propiedad beneficiaría primordialmente a los más ricos, a la vez que las reducciones presupuestarias forzarían a cortes importantes de las fuerzas de orden público, los bomberos, la recogida de basura y las escuelas públicas, así como de las obras públicas y su mantenimiento.
Semejante propaganda no aclara la incógnita de por qué las reducciones presupuestarias propuestas afectarían específicamente estos aspectos más esenciales del gasto público y no a tantos otros proyectos y programas no esenciales ni tampoco a la burocracia hipertrofiada por los excesos presupuestarios.
Aunque esa propuesta ya no está vigente, debido a las circunstancias pragmáticas de la política local y estatal, sigue siendo válido señalar que los argumentos empleados para evitar toda posibilidad de que se sometiera a consulta popular son absolutamente falsos, como es fácil demostrar con simples cálculos matemáticos.
Primero, porque los impuestos sobre la venta en Estados Unidos pueden deducirse de los impuestos federales sobre los ingresos (al menos hasta 2009, cuando esta norma deberá ser revisada) de conformidad con las tasas de la Oficina de Rentas Internas (IRS) que permiten, por ejemplo, a una pareja que tiene un ingreso anual de US$40.000 (es decir, bastante por debajo del promedio nacional) deducir US$720 automáticamente de sus impuestos sin necesidad de probar su nivel de consumo. Tiene además la opción de guardar sus recibos para poder reclamar una deducción mayor. La mayoría de los contribuyentes no malgastan su tiempo en guardar estos recibos porque se dan cuenta de que la deducción automática permitida es muy generosa. Los que lo hacen, casi siempre es porque han tenido un nivel extraordinario de consumo.
Si para este análisis asumimos que el presupuesto se ajuste en la Florida a los niveles promedio imperantes entre 2001 y 2003, los legisladores que propusieron este plan estimaron que los impuestos sobre las ventas deberían aumentar 2,5 centavos por cada dólar a fin de compensar la eliminación de los impuestos a la propiedad. De conformidad con las tasas fijadas por la IRS, este aumento representaría para la misma pareja de nuestro ejemplo anterior una deducción permitida de US$996, es decir, un aumento de US$276 de los impuestos sobre las ventas que la IRS calcula que deben haber pagado durante el año.
Este cálculo demuestra que parejas y familias menos afortunadas pagarían impuestos todavía mucho menores, porque es bien sabido que a medida que el ingreso familiar es más reducido los impuestos sobre las ventas son proporcionalmente mucho menores, debido a que los artículos de primera necesidad y otros gastos esenciales, como son los alquileres, los alimentos y las medicinas, no pagan gravamen impositivo alguno. Por el contrario, los más afortunados (los más ricos) gastan muchísimo más en artículos de lujo muy caros, en automóviles, artículos electrónicos y electrodomésticos, joyas, etc., por los cuales el aumento propuesto de estos impuestos sobre las ventas les representaría una carga tributaria proporcionalmente mucho mayor.
En otras palabras, que aunque tanto los más pobres como los más ricos acabarían pagando más impuestos sobre las ventas, el aumento correspondiente al segmento más pobre de la población promediaría apenas entre US$120 y 250 por año.
Segundo, porque la eliminación entonces propuesta de los impuestos a la propiedad residencial beneficiaría a todos los sectores de la población, incluyendo a los más ricos, pero sobre todo a los más pobres. Volvamos a la demostración matemática. Una propiedad valorada en 3 millones de dólares y amillarada (valor tributable) en dos millones paga en la Florida alrededor de US$40.000 en impuestos. Los muy ricos con segundas y terceras propiedades pagan todavía más por éstas. Otra propiedad de US$170.000 amillarada en US$100.000 paga aproximadamente US$1.500 de impuestos. Sin duda, la eliminación del pago de US$40.000 para el millonario que es un gran consumidor de servicios y artículos de lujo no representa un ahorro tangible. Pero la eliminación del impuesto por US$1.500 para el propietario de un hogar básico es un ahorro considerable por encima del aumento que le correspondería pagar por sus modestos hábitos de consumo. De hecho, los impuestos sobre las ventas son una carga tributaria al consumismo.
Además, la mayoría entre los más pobres pagan alquiler por sus viviendas. Los propietarios de estas viviendas (que en la Florida tienen una carga impositiva mayor que los propietarios de sus propias viviendas) simplemente le pasan la carga tributaria a sus inquilinos. Por lo tanto, los más pobres se ven obligados a pagar más alquiler cuanto mayores y más onerosos son los impuestos a la propiedad.
Podemos afirmar que los impuestos sobre las ventas se encuentran entre las medidas tributarias más justas en existencia. Solamente aumentan (o disminuyen) de conformidad con la capacidad de los ciudadanos de consumir artículos de lujo y contratar servicios, y con las decisiones personales de cada individuo y familia respecto a sus gastos.
Por eso, como planteamos al principio, el régimen tributario que se aplique a los ciudadanos es una responsabilidad de los afectados y las políticas que afecten su control y aplicación deben estar sometidas al mandato popular. Los habitantes de la Florida, como previamente los de California, están ejerciendo ahora sus derechos al plantear la iniciativa ciudadana –ya mencionada– conocida por Fair Property Tax for All, la cual, aunque no llega a la solución radical originalmente propuesta que acabamos de analizar, representa una reforma tributaria justa y una considerable reducción de los impuestos.
Se aplica así el principio de que los impuestos tienen que ser justos para todos los afectados y tener un propósito beneficioso para la comunidad que los paga, si aspiran a tener un grado adecuado de legitimidad. Los ciudadanos afectados deben ser siempre consultados por medios democráticos para comprobar que son oportunos y garantizar que quienes han de pagarlos los consideran justos y aceptables.
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