Nelson Amaro
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Descentralización y Democracia - 2006/07/11 09:29
UPD/OEA-INCEP-PARLACEN
CURSO REGIONAL
LA DESCENTRALIZACIÓN: UN NUEVO ENFOQUE PARA FORTALECER LA DEMOCRACIA EN LA REGIÓN
Nelson Amaro
En el momento de escribir esta ponencia, el autor se desempeñaba como Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad del Valle. En la actualidad es Asesor en Proyectos y Relaciones Internacioanles de Rectoría de la Universidad del Istmo de Guatemala y consultor internacional. La presente ponencia fue posible gracias a un esfuerzo conjunto de la Unidad para la Promoción de la Democracia de la Organización de los Estados Americano (UPD/OEA), el Instituto Centroamericano de Estudios Políticos (INCEP) y el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), lo cual el autor agradece. Se presentó por el autor como Conferencia Inaugural, el 3 de julio de 2000 en el Curso sobre "Descentralización y Gobiernos Locales con Énfasis en Participación Ciudadana" en Managua, Nicaragua.
La primera parte de esta elaboración se concentrará en un análisis conceptual de la descentralización y sus dimensiones citando diversos casos en América Latina cuya incidencia haya fortalecido la democracia. Posteriormente establecerá un marco general de las distintas aproximaciones en el continente respecto a diferentes modelos que hacen descansar la responsabilidad de la descentralización en niveles desagregados diferentes y los problemas de decisión política que son inherentes respecto a tomar una u otra vía. Por último, expondrá las distintas modalidades que la participación de la población puede adoptar para profundizar el ejercicio democrático en nuestros países.
A. El Concepto de Descentralización y Sus Dimensiones. Impacto en el Fortalecimiento Democrático.
Descentralización es la transferencia de normas (derechos y deberes), autoridad, competencias, y recursos desde el nivel central a los niveles periféricos, sean éstos regionales, provinciales, distritales, municipales o locales de tal forma que desde un mando único se llegue a una situación de mandos múltiples dentro de criterios de eficiencia y equidad (ver Tabla 1.1).
Hay diversas dimensiones de la descentralización que pueden enmarcarse dentro de la definición dada. No obstante, pudiera haber también prácticas que pudieran aparecer formalmente como una dimensión de descentralización pero no cumple completamente con los elementos distinguidos en la definición. Estas dimensiones son delegación, desconcentración, devolución, privatización, desregulación, participación y promoción de un nuevo modelo de desarrollo. Las cinco primeras aparecen frecuentemente en la literatura. Las dos últimas deben ser justificadas.
DELEGACION implica ceder principalmente autoridad. Después de la Segunda Guerra Mundial surgieron en nuestros países numerosos organismos descentralizados a los cuales el gobierno central cedía atribuciones. Fundamentalmente lo que se cedía era autoridad. Los bancos centrales y entidades rectoras de agua, deportes y otros servicios son un ejemplo de ello. Sin embargo resultaron ser los más centralizados ya que por lo general no hubo desagregaciones hacia los niveles territoriales con la excepción de regiones especiales creadas debido a lejanías como en la Amazonía de Ecuador o por desastres temporales como ha sucedido en Perú. Cualquier delegación puede ir acompañada de legislación o no; las competencias pueden referirse a una simple representación o a todo un mandato respecto a por ejemplo el sector agua o comunicaciones o una región.
DESCONCENTRACION envuelve cesión de competencias o funciones principalmente. La autoridad no se traspasa y permanece en el nivel central; hay mandatos legales que especifican las transferencias; y por último puede ir acompañada o no de recursos. Hay una larga historia de las corporaciones locales en competencias transferidas desde los niveles centrales que no han ido acompañadas del apoyo financiero y de decisiones reales. El concepto de desconcentración es equivalente al de "sucursal". Se conceden competencias pero cualquier orden puede ser revocada por el nivel central.
DEVOLUCION es la dimensión más pura de la descentralización. Consiste principalmente en una transferencia de derechos y deberes con un fuerte componente normativo-legal que por sí mismo faculta la autoridad, las competencias y permite la generación y el gasto de los recursos. Las autonomías legales y fiscales que disfrutan muchos municipios se sitúan en este contexto. Las autonomías municipales presentes en muchos países posibilitan que la transferencia de competencias y recursos desde el nivel central sean una descentralización efectiva. En Brasil no existen contralorías. Los propios municipios tienen sus organismos de fiscalización.
PRIVATIZACION implica ceder la autoridad, las funciones que se desempeñan y los recursos que el estado cuenta mediante un acto legal de compra-venta. El Estado da y recibe y al mismo tiempo. Existe un debate largo sobre la pertinencia de colocar la dimensión de privatización dentro del concepto de descentralización. Como la delegación hay un movimiento horizontal pero en este caso es hacia el mercado. Hay privatizaciones que tienen un fuerte componente territorial desagregado como los puertos, aeropuertos o la construcción de caminos.
DESREGULACION se refiere fundamentalmente a simplificar la acumulación de normas administrativas y acortar las operaciones donde muchas veces ciudadanos de lugares lejanos tienen que venir a la capital a hacer trámites o el Ministro tiene que firmar todos los nombramientos, etc. La desregulación también se aplica a normativas que centralizan determinadas funciones como es el currículo por ejemplo en los Ministerios de Educación. Cualquier flexibilización del mismo implica una descentralización.
PARTICIPACION CIUDADANA se refiere a la incorporación de los vecinos o personas agrupadas como las cooperativas en cogestión con acciones públicas de tal forma que ya sea con un mandato legal que abre instancias de colaboración, concediendo autoridad, funciones o recursos se establece un nexo permanente y participativo para la toma de decisiones y los beneficios del desarrollo. El caso más institucionalizado en América Latina es el del municipio de Porto Alegre en Brasil, el cual se encuentra suficientemente documentado en la literatura. Entre otras funciones, que antes tocaba al sector público, durante aproximadamente diez años, los vecinos han estado decidiendo sobre la conformación del presupuesto.
UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO se refiere a la compatibibilidad entre las medidas descentralizadoras y los efectos del modelo de desarrollo que se impulsa. Hay autoridades donde se deposita la rectoría de este esfuerzo. A veces deriva en nuevas funciones que se conceden a otros entes fuera del estado pero a veces no. Siempre hay una inversión de recursos considerable en la dirección deseada. Si no se hace este ejercicio de hacer compatible las medidas descentralizadoras con el modelo global que se persigue, pudieran convertirse las medidas descentralizadoras en algo cosmético.
Para leer el texto completo de la Conferencia, haga click aquí.
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